◆产教融合视域下高职教育与区域经济协同发展研究

◆产教融合背景下高职学校治理体系的供给障碍与创新路径

篇1 产教融合视域下高职教育与区域经济协同发展研究

【作者】余霞 石贵舟

【出处】《职业技术教育》2020年第19期

一、产教融合的内涵及其对高职教育的作用

（一）产教融合的涵义

“产教融合”已被公认为是金沙集团娱乐场网址国促进教育体制机制改革的一项重要举措。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“产教融合”。2017年12月，党的十九大报告中再次提及“产教融合”。2017年12月，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》）出台，这是首唇鹕臣庞槔殖⊥吩国务院办公厅名义颁布的“产教融合”专门政策，其意义影响深远。2019年10月，国家发改委、教育部等6部门联合印发《国家产教融合建设试点实施方案》，“产教融合”教育正式实施。“产教融合”政策促进了高职教育系统的行业指导、企业参与和产教协作育人共同发展格局的形成。

产教融合在国内尚无统一的定义，学者们认识不一。有人认为产教融合是教育部门（主要是院校）与产业部门（行业、企业）共同参与、相互配合的一种经济教育活动方式；还有人认为产教融合是一种育人方式，是育人过程中生产与教学的融合；还有学者将产教融合定义为一种社会组织形式——由院校、企业、政府等主体协同育人的社会组织形式。以上定义体现了产教融合的如下特征：多元主体（政府、产业、院校）合作，“产”与“教”动态融合，多方资源整合优化。从字面上理解，“产教融合”中的“产”是指产业、生产，“教”是指教育、教学，“融合”有交融、融入与合作之意，产教融合是教育教学与生产劳动相结合在教育领域的一种表现，是高等院校为提高人才培养质量与产业行业内企业开展的深度合作，是产教双方充分利用各自的优势资源，协同育人、相互促进、实现双赢的教育教学、科技创新和生产经营活动。

综合学者们的研究，结合政策体系和字义理解，可将产教融合界定为：产教融合就是高等院校（包括职业院校）与生产型行业内企业通过校企合作、工学结合、顶岗实习、联合培养（培训）、联合科技攻关等多种形式合作，使高等院校的教育教学、科技研发和服务社会等活动与企业生产和经营管理等活动有机结合，使学生的学习与工作交融，既接受学校的教育培养，又经历企业实习岗位锻炼，使企业与院校实现良性互动，共同培养所需人才，从而使学生的综合素质与职业技能得到优化提升的教育方式。

（二）产教融合对高职教育的积极作用

《意见》将产教融合上升为国家教育改革的制度性安排，旨在打破教育和产业之间的界限，促进“教育”和“产业”之间的有效链接。产教融合这一教育理念支持并引导企业以多种方式参与学校专业规划、课程设置、教材开发等，行业企业为高职教育提供了人才培养的动力支撑，而高职教育主动承担为产业发展培养所需技能人才的主体责任。产教融合对高职教育具有以下作用：一是促进人才供需有效结合。产教融合大大提升了人才培养的针对性和企业人才对接的有效性，使高职教育培养的高技能、应用型人才更能满足企业对高素质、高技能型人才的需求。二是促进企业转型升级。高职院校与企业之间共同开展科研合作，融教于产、融学于产，二者联手攻关，促进创业创新成果的产生和科技成果的转化，从而推动企业转型升级，促进区域经济发展。三是优化高职院校的教学改革。在产教融合过程中，高职院校适时根据行业企业对人才的需求，调整人才培养方案，优化专业设置；根据工作岗位对知识和技能的需要，优化课程体系和内容；根据经济社会和科技发展需要，深化教育教学体系改革。四是促进双方协同发展。在产教融合过程中，高职院校根据行业企业需求，发现供需差距，查找培养过程中的不足，从而适时调整培养方式；而企业也会根据发展需要，吸引高职院校的高技能人才，升级生产技术，并与高职院校联合申报科研项目，进行新项目的研究开发，促使双方达到合作共赢的效果。

二、产教融合视域下高职教育与区域经济发展的互促作用

（一）高职教育是区域经济发展的助推器

高职教育为区域经济发展提供高技能人才。《意见》将“产教融合”融入经济社会发展的各个环节，贯穿于人力资源开发的全过程，形成政府、行业、企业、学校和社会协同推进的工作格局。高职教育以培养高素质的“工匠型”技能人才和“复合型”高端人才为自己的培养目标。随着经济结构和生产力布局的调整以及行业企业技术结构的升级，区域经济市场对技能型人才的需求越来越强烈。从现实情况看，金沙集团娱乐场网址国理论型、技术型人才的培养基本能满足需要，而对应用型、技能型人才，特别是高技能复合型人才的培养却远远不够。根据劳动和社会保障部的数据统计，2003年金沙集团娱乐场网址国1.4亿名职工中有7000万技术工人，其中，初级技工约占60%，中级技工占35%，高级技术工人仅为3.5%，中高级技工合计40.5%；而发达国家技术工人中高级技工约占35%，中级技工约占50%，初级技工约占15%，中高级技工合计占85%。金沙集团娱乐场网址国高级技工不及发达国家的一半，缺口高达数百万。因此，通过高职教育培养一批高层次的适应生产、管理、经营、服务一线需要的复合型、技能型人才，已成为经济社会发展的迫切要求。

高职教育促进区域经济转型升级。产教融合政策强调深化“引企入教”，将企业需求融入高职教育人才培养各环节。区域经济转型升级中的“转型”是指依靠科学进步和集约型发展方式，“升级”是指产品结构、工艺水平、产品功能和供应链的升级，这些都离不开高素质技能型人才。而高职教育是一种高级技能型教育，职业性和应用性都很强，能根据企业需求有效提升劳动者的职业素养和技能水平，直接服务企业的人才需求，服务于区域经济的转型升级。一是高职教育可以通过提升劳动者从业技能提高劳动生产率。在知识信息化时代，产业自动化程度和生产力高效化程度日渐提高，科技创新已成为企业发展的主要驱动力，只有高素质的技能人才才能满足区域经济转型升级的现实需求。二是高职教育可有效提升学生的适岗性，从而满足区域经济社会所需。产教融合中，在企业参与教育教学的前提下，高职教育可以充分与生产结合、与行业企业合作，充分考虑用人单位对人才知识结构和技能的要求，在教育教学中通过产教融合，真正做到学用结合、用创结合，培养适销对路的技能型人才，从而满足区域经济的现实需求。

（二）区域经济是高职教育发展的动力源

从供求关系上看，区域经济发展的人才需求决定高职教育的人才培养方向。区域经济发展良好才能提供更多的职业岗位，为高职院校毕业生提供更多的就业机会，区域经济的产业结构和行业特色决定就业层次和就业方向；区域经济的发展水平也决定着对当地高职院校的经济支持能力和力度，因此，区域经济社会发展的规模、效益和质量决定高职教育的发展规模、办学水平和教育质量，也影响高职教育服务区域经济社会功能的发挥。

从深化教育教学改革上看，区域经济对高职教育有深刻影响。产教融合政策支持和引导行业内企业深度参与高职教育教学改革，参与学校专业规划、课程设置、教材开发和实习实训等教育教学工作。区域经济的产业结构决定高职教育的专业及课程设置，教学大纲和教学内容的安排，影响其人才培养方向。区域经济和产业结构与高职教育是一种互动共生、协同发展的关系。经济和产业是高职教育人才培养方向的依存点和着眼点，产业结构直接影响高职教育的专业设置和教育教学改革方向，甚至影响高职教育体制的变化，高职教育注重实践能力的培养，其教学内容、实践实习内容要紧贴市场需求，并随其变化相应调整。高职教育发展规模、培养层次、培养目标、人才培养方案和专业课程设置等必须与区域经济、产业相一致，这对高职教育培养适销对路的人才和高效服务地方经济社会的发展具有重要的现实意义。

从国家要求来看，区域经济和产业结构是推动高职教育内涵发展的动力。《意见》指出：“产教融合与经济社会发展要同步规划，将教育优先、人才先行融入各项政策。”区域经济不仅是经济自身发展的需要，也是促进高职教育发展的内在动力，并为高职院校提供经济基础。舒尔茨在人力资本理论中提出了人的劳动能力也是一种资本，可以带来收益。人力资本是推动区域经济发展的重要因素，经济要发展就要重视人力资本的投资，又因为人力资本投资的重要渠道是教育，所以也要重视教育投资。金沙集团娱乐场网址国教育经费来源的渠道主要包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和社会服务用于教育的费用、个人或社会组织的捐赠、教育基金等。其中，政府财政拨款主要源自区域内企事业单位等社会组织的纳税款项，社会组织捐赠多来自企业的捐赠。此外，高职院校要提高高职教育经费投入，加强高职院校就业培训，提高高职毕业生岗位适应能力，离不开社会经济力量的支持，而这一切都与区域经济发展息息相关。

三、高职教育与区域经济发展相互制约

（一）区域经济发展水平与高职教育发展相互制约

以职业需求为导向的高职教育，深受区域经济发展水平的影响。一是区域经济发展水平制约高职教育人才需求。区域经济发展水平决定能为高职教育提供多少就业岗位，直接影响高职教育人才的社会需求。二是区域经济发展水平制约政府对高职教育的投入。如果区域经济发展水平较低，企业税收减少，政府总体财政缩水，对教育的投入也会减少，这势必会影响高职教育的人才培养质量；反过来，经费紧缺的高职教育又会制约区域经济发展。三是区域经济发展水平制约高职教育人才培养质量。产教深度融合是高职教育保障人才培养与区域经济无缝对接的桥梁和学以致用的法宝，也是高职教育适应市场需求的秘籍。如果区域经济发展欠佳或者不能与高职教育协调发展，就难以为高职教育提供更多的工作岗位和实习机会，更难以形成强有力的经济支撑，高职院校就不可能为教职员工提供较高的薪金收入、优越的住房条件和较好的劳动保障，就难以引进和稳定高素质“双师型”教师队伍。而没有高水平教师或者教师团队的引领，将很难培养出综合能力强的高技能型人才。

（二）区域经济产业结构与高职教育专业设置相互制约

一是区域经济产业结构引导和制约高职教育的专业设置。区域经济发展状况决定了能为高职教育提供多少就业机会，也影响政府或社会对高职教育的投入。区域经济的产业布局和产业发展重点，指引所需专业人才的需求和发展方向，高职院校要进行科学的、前瞻性的评估，并且尽可能提前规划，及时进行专业设置和调整，课程设置和教学计划及时跟上产业发展需求，做到与产业无缝对接，才能培养出适合产业发展要求的人才。反过来，高职教育的专业设置也影响和制约区域经济的人才选择。二是高职教育专业设置影响和制约区域经济的发展。从产教融合的视角来看，高职教育要把先进的教育理念与科学的教育模式有机结合起来，为社会培养优秀的应用型高技能人才，促进区域经济快速发展，从而使产业结构合理优化，高职教育为区域经济发展及时补充急需人才，进行资源优化配置，这样两者才能协同发展。但是，实际上难以做到随着区域经济的发展和产业结构的转型升级，及时调整高职教育的专业设置和课程体系，这样就会导致高职院校的专业体系结构、专业配置落后于市场的实际需求，学科专业跟不上信息时代发展的步伐，而一些热门专业毕业生又会出现供过于求，造成就业困境和企业需求的窘境。

（三）区域经济技术结构与高职人才层次相互制约

一是区域经济技术结构与人才需求层次相互制约。区域经济的产业结构、产业特点决定了其对不同层次人才的需求，对于拥有前瞻性核心关键技术和原创性成果的企业，需要有与其产业相匹配的高端研发人才和高素质技能型人才，才能如虎添翼，相得益彰。因此，区域经济产业技术结构与之相对应的人才需求层次具有很强的相关性，区域经济结构合理，技术含量高，对高素质技能人才需求就高。反之，就会造成高技能人才的浪费。二是区域经济产业技术结构与高职教育办学层次相互制约。区域经济技术结构决定了区域经济的发展水平，科技创新水平推动区域经济产业结构的优质化和合理化，影响区域经济的提质增效。其实，这也影响高职教育的投入和人才培养，因为技术结构与学历层次需求相适应，因而区域经济技术结构对高职教育的办学层次和定位具有重要影响。如金沙集团娱乐场网址国东西部区域经济差异较大：东南沿海地区自然和地理条件优越，经济体量大，产业结构合理，新兴产业和高新技术企业聚集，东南部高职教育就可以定位在本科及研究生层次；而西部地区产业基础原本就比东部地区差，以传统产业为主，工业化、信息化程度低。这种区域经济技术结构的差异，必然导致对人才需求层次的巨大差别，相同岗位的薪资待遇东南部明显高于西部地区，从而引发人才向东南沿海城市流动。这样，人才流失会导致西部经济发展放缓，其高职教育水平和人才培养层次就会受到很大制约。实践证明，高职教育的发展定位主要取决于本地区经济发展中的技术结构。一个地方的高职教育定位应适合于技术结构的需要，才能够满足区域经济建设的人才需求，推动区域经济发展。

四、产教融合视域下高职教育与区域经济协同发展的路径

（一）拓宽办学思路，多元协同育人

在产教融合视域下，高职教育与区域产业协同发展，应拓宽办学模式，吸纳多方投资，协同管理，多元化协同育人，从而提高办学效益，共享协同利益。一是拓宽办学思路。改变以往单一由政府出资办学的模式，由政府、行业、企业、社会组织和高职院校联合出资办学或者按一定比例出资办学，组建合作管理机构，实现资源共享、责任共担、产教融合育人的新型人才培养模式。开展多方投资办学的形式，实行利益与责任协调一致的管理机制，各方均能从中获益。校企股份制办学可以按各方的股份，也可按技术知识入股进行利益分成；把生产线或车间移到高职院校的“校中厂”或在园区引进高职院校的“厂中校”，从主体单位中约定免费享受对方的土地资源和工作环境期限，用于培育或发展自己；校企合作方可以从科研、课题合作、实验实习合作等环节中双双获益。二是组建合作协同体系。校企合作办学或学校与行业联合办学建立校企合作链、生产实习链、产业就业链、“双师型”培养链和人才供应链等多种信息及利益协同体系，在政府机构、行业、企业、高职院校（机构）等主体中，政府机构作为政策的制定者在对高职教育的引导、监督和管理等方面发挥主要作用，指导高职院校利用好相关政策，推动高职院校科学发展；高职院校充分发挥自身潜能，进行教书育人、科学研究、服务社会和文化传承；行业（企业）作为科技成果的转化接受者和产品商业化的推广者，发挥自身的作用，各方利用各自的资源优势，通过合作协同机制，分享高职院校高质量发展的效益。三是探索多元化育人模式。联合办学、合作办学等办学模式可以整合办学资源，集中优势力量进行分层式教育教学，还可以采用现代学徒制等校企合作育人模式作为高职教育的有益补充。企事业单位与高职院校可以依据各自的发展需求，合作设置相关专业，联合培养各自所需的专业人才。

（二）发挥各自优势，实施协同管理

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）指出，职业教育要实行分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。高职教育与区域产业协同发展，必须要完善政府机构、行业、企业和高职院校（机构）四大主体的协同管理职能，建立一个管理高效、运行通畅、协调一致的协同管理机制。一是四大主体分工协作。政府、行业、企业和高职院校需要发挥各自优势。具体来讲，行业应该收集市场与职教的相关信息，做到无缝对接；企业应该深度做好校企合作、产学研对接、科技成果转化和孵化；高职院校（机构）应该发挥在教育教学、人才培养和科技创新上的优势，努力为区域经济发展提供高素质人才和科研成果；政府对高职教育投资进行统筹管理，对市场宏观调控，制定相关政策对四大主体的相关职能、管理权限进行明确分工和监管，从而推进高职教育的整体发展。二是分级规范管理。政府可以牵头将区域内的高职研究生教育、高职本科教育、高职专科教育、高职技工教育和其他形式的职业教育统筹到一个行政主管部门统一管理，成立职教处（中心），同时按照不同层次的培养需求，分出研究生到技工教育的不同层级，从区域发展角度实现对高职教育的系统化、精细化管理。三是坚持协同管理。高职教育与区域经济的协调发展需要政府部门、行业和单位等多方高效协作，从而解决发展和运作过程中业务主管部门与行政部门沟通不畅，或者社会对高职教育重视不够等问题。为此应充分发挥政府的领导协调作用，积极与高职教育发展相关的行业协会、工商联组织、劳动、人事、财税、发改、工信、国有资产等单位或政府部门之间建立战略伙伴关系，整合资源，加强沟通。

（三）完善协同制度，彰显产教融合

逐步提高行业企业参与办学程度，健全多元化办学体制是深化产教融合的主要目标。高职教育与区域产业协同发展要建章立制，做好顶层规划设计，完善制度保障。一是完善高职校企协同制度。高职院校在人才选拔、激励措施、薪酬管理等方面行使自主权，企业参与专业设置和调整，制定体现高职教育特色的规章制度，建立以学校为主体，行业企业、社区等共同参与的高职院校治理结构。政府在主导区域经济建设的同时，应加强对高职教育的支持和引导，厘清高职教育的基本职能和教育教学规律，明确高职教育与区域经济协同发展的关系，并将高职院校的发展规划纳入地方经济发展规划中。二是健全企业参与高职教育制度。依据产教融合政策，鼓励行业企业参与高职教育办学，发挥企业重要办学主体作用，提升职教人才培养与产业发展的协调度。政府应出台文件激励社会各界积极参与高职教育建设，形成政府政策引导、社会积极参与的多元办学格局。三是建立校企产学研合作制度。政府应出台相关政策支持并鼓励高职院校开展多种形式的产学研合作，鼓励区域内高职院校开展产教融合，与企业联合建立科研合作平台和研究中心，促进科研项目申报和成果转化。

（四）聚焦人才需求，实现供需对接

《意见》指出：深化产教融合，要推动高职院校学科专业体系与产业发展相适应，人才供给与市场需求对接，学校招生与企业招工衔接。高职教育与区域经济协同发展，突出表现在高职院校人才培养体系及人才层次与市场经济需求无缝对接上。要积极推进产教协同育人，尤其要关注新兴行业和新产品，积极研究和培育新技术，紧跟经济发展形势，聚焦人工智能、融合创新，培养适应区域产业发展新要求的人才。一是高职院校的专业设置要与区域经济产业结构相匹配。要从区域经济发展的角度规划高职院校的专业和课程设置，定期或不定期对专业结构与产业结构吻合度进行评估，避免出现专业重复和利用率不高的情况。健全以需求为导向的专业动态测评机制，保持产业对专业需求的引导性，精准服务区域产业的转型升级。二是高职教育人才供给满足区域经济转型升级需求。要把服务于新兴产业、支柱产业，特别是一些新兴行业和重点发展智能制造等产业的专业作为品牌特色专业进行重点打造，及时为区域实现新旧动能转换提供人才支持。要加强与企业的合作交流，把教学和实践环节与企业的生产实际有机结合起来，做到工学结合、学用结合。三是实现多层次贯通式高级技能人才培养。随着区域经济和产业结构调整，新兴产业不断涌现，产业对不同层次的职业人才需求量不断增加，因此，高职教育要实现专科-本科-研究生等不同层次技能人才的贯通式培养方式。其中，高职专科教育侧重培养高级技术能力和职业素养，培养高级技能型人才，应用型本科注重理论与实践结合，培养学以致用的应用型人才，高职研究生以专业型研究生培养为主，以确保技能型人才培养的数量和质量，全方位满足区域产业和经济发展对应用型高技能人才需求。

（五）加强内涵建设，增强综合实力

产教融合要求高职院校切实加强自身的内涵建设，增强核心竞争力。高职院校的内涵建设应在师资力量、科学研究、教育教学改革、办学定位及层次、专业设置、教学大纲、实验实习、工程实践等方面得到应有提升。一是加强师资队伍培养。师资水平是决定教育教学质量的生命线和发展线，而保证教育质量除了教务处进行合理教学安排以及教学质量监督部门时刻督查以外，主要还是看教师的能力和态度，因此，高职院校要针对现实需要，在产教融合的基础上，不断开展青年教师教学能力专项培训，推荐青年教师到企业一线进行锻炼和培养，向企业工程师或专家学习，共同进行技术与技能探讨，共同申报研究课题，开展深度合作，增强专业实践能力，强化培养“双师型”教师。同时，要经常聘请企业专家参与学校的专业设置和学生课程实验、毕业设计的指导，吸收行业领军人物、符合条件的企业高技能人才、产业优秀专业技术人才、工程管理人员和能工巧匠等到高职院校担任兼职教师。实施产业导师特设岗位计划，吸纳企业、科研院所等科技创新人才、高技能人才和管理人才担任产业导师，为师资水平的发展注入新的活力。二是鼓励企业专家参与人才培养。支持行业、企业和社会各领域专家能手通过积极参与高职教育人才培育，校企专家共同探讨课程建设、专业设置、人才培养体系、师资力量培养、实习实训基地建设以及就业基地培育等方面，切实增强产教融合，推动高职教育为区域经济发展提供可靠人才。三是构建供需对接和信息服务平台。在产教融合中，政府、行业和职业院校可以为企业提供人力资源信息和科技成果转化信息，鼓励企业用待遇、发展空间和情感等留人，吸引人才到企业就业。引导利用大数据、云计算等信息技术建立专业化、市场化、开放共享的产教融合信息平台，汇集地区行业、企业人才需求，企业可以提供产业研发、校企合作等信息供高职院校进行对接和合作。四是开展多种形式合作。加强校企合作、政校合作、校校合作等，全力拓展办学资源，深入推进产教融合。五是扩大对外合作和开放办学。高职教育要吸引国外先进的教育教学理念和先进文化，优化育人体系，及时为区域经济和产业发展输送优秀的职业人才。

篇2 产教融合背景下高职学校治理体系的供给障碍与创新路径

【作者】何润 崔延强

【出处】《西南大学学报》2021年第5期

推进高职学校治理体系现代化，推动高职教育由政府统筹管理向社会多元治理转变，是促进高职教育深化产教融合的关键。2017年12月，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出，加快学校治理结构变革，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，用10年左右时间，总体形成教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局。2019年4月，教育部、财政部发布的《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》指出，创新高等职业教育与产业融合发展的运行模式，推动高职学校和行业企业形成命运共同体，提高高职学校治理水平，健全内部治理体系，健全学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或董事会。治理体系实际是一系列激励和约束人们行为的正式或非正式的制度体系，它是高职学校治理主体深化产教融合动力源泉。“制度是一个社会的博弈规则，更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。制度构造了人们在政治、社会或经济领域进行交换的激励。”目前来看，高职学校现存的一些制度安排无法为高职学校深化产教融合提供有效的激励约束，导致一些产教融合主体的行为受个体理性驱使偏离了高职学校深化产教融合的集体理性目标。为此，有必要系统总结高职学校深化产教融合的制度障碍，并通过学校制度变革调动利益相关者深化产教融合的积极性，约束他们的机会主义行为，化解个体理性与集体理性的冲突，为深化产教融合提供有效的制度保障。

一、高职学校的治理体系框架

教育治理体系是由谁治理、治理什么、如何治理这三个基本要素组成的逻辑结构。从治理的主体看，参与高职学校治理的群体及组织包括高职院校的内部治理主体（学校管理者、教师、学生及学校的各类机构部门）和外部治理主体（政府、行业、企业、校友、社区等）。从治理的内容看，高职学校治理体系核心要处理好政府、学校和社会（包括市场）的关系，促进高职教育系统内部各要素以及高职教育和经济社会的合作协同发展，实现更加公平、更有效率、更高质量、更有活力、更加有序的高等职业教育现代化。从治理的过程看，高职学校治理体系包括保障以产教融合为核心的治理目标实现的一整套治理原则、治理方法、治理制度和治理机制。从制度结构的视角来看，高职学校治理体系大致包括以下内外两大相互影响、相互作用的制度集群。

（一）协调政府、学校和社会关系的学校外部治理体系

高职学校外部治理体系一方面解决如何让学校的外部主体（政府和社会）更好参与学校治理，支持高职学校发展，促进高职教育和经济社会协同发展。政府参与高职学校治理主要涉及政府及其教育行政部门和学校的关系，治理的目标是让政府为高职学校发展提供良好的资金、政策、法律、服务等条件和环境，同时避免政府不伤害高职学校的办学自主权以保证高职院校办学的自主性、积极性和灵活性。当前金沙集团娱乐场网址国政校关系治理的主要诉求是扩大和落实高职学校办学自主权并提升政府教育服务质量，核心制度创新措施是推进教育“管办评”分离和“放管服”结合。社会参与高职学校治理主要涉及行业、企业、家长、社区、校友、第三方组织等社会主体和学校的关系，治理的目标是让多元社会治理主体支持、参与和监督高职院校办学，努力变革育人模式，提升办学质量，满足社会对高职教育的多样化诉求。当前金沙集团娱乐场网址国校社关系治理的主要诉求是提升多元社会治理主体参与高职学校治理的动力和能力，让他们主动并高质量的参与高职学校治理，核心制度创新措施是成立学校董事会、理事会、校友会、基金会、产教融合联盟、校企合作联盟等联合治理机构，以及让社会及第三方组织参与教育质量评估与监督。

高职学校的外部治理体系另一方面解决如何综合利用权威（等级）治理、市场治理和自主（自组织或网络）治理共同治理高职教育。权威治理是通过服从某一权力拥有者的指令和干预解决问题，是政府和学校组织内部进行治理的主要方式。市场治理主要由分散的个体基于自身的利益和自由选择在市场这只“看不见的手”的引导下通过自由竞争、优胜劣汰解决问题。自主治理主要依靠成员间的自愿合作以民主协商的形式解决问题，关系和信任是自主治理发挥作用的两大关键因素。权威治理的权力运行向度是自上而下的，市场治理和自主治理则是自下而上的。三类治理机制各有优劣，相互之间既有替代、挤占效应，又能相互制约、相互补充，综合利用三类治理机制已经成为全球教育治理的普遍共识。当前金沙集团娱乐场网址国高职学校治理体系的主要诉求是，充分发挥市场治理和自主治理的作用，同时更好发挥权威治理尤其是政府治理的作用，核心创新措施是减少政府对高职学校的微观干预，让高职学校面向市场和社会依法自主办学，优化政府对高职教育的宏观管理。

需要指出，政府简政放权和社会力量参与学校治理一定程度上扩大了市场治理和自主治理在高职学校治理中的作用，但这并不意味着只要构建高职学校的多元治理格局就能够充分发挥市场治理和自主治理在高职学校治理中的作用。事实上，国内目前建立的诸多高职学校多元治理组织无法有效发挥作用的一个重要原因在于，这些多元治理组织实际上仍是以权威治理机制主导教育治理，自主治理机制和市场治理机制没有真正在高职学校治理中发挥应有的作用。

（二）以学校章程为统领的学校内部治理体系

高职学校章程是办学治校的根本纲领和制定学校各项规章制度的基本依据，是学校内部制度体系的“宪法”或“母法”。学校章程赋予高职学校法人地位及办学自主权，明确了高职学校内部组织的体制机制，在内容上对政治权力、行政权力、学术权力、民主权力进行边界定位，勾勒出学校内部党政治理、行政治理、学术治理以及学校与社会关系等结构要素的规制与程序，并使其相互之间有序互动，将具体的人员与特定的职责连接起来，彰显学校内部利益相关者的话语权，提高他们共同治理学校的积极性，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代职业学校制度体系。

高职学校的基本治理制度是在学校章程引领下对学校内部的政治权力、行政权力、学术权力和民主权力分配及其组织结构规范的一系列规则框架结构。政治权力的基本制度是体现党和国家领导和治理高职学校的框架制度，以党委领导下的校长负责制为核心，涉及机构包括学校及二级学院的党委、宣传部门、组织部门、统战部门、纪检部门、团委等。行政权力的基本制度是指对学校的人才培养、教学科研、社会服务、文化传承创新等教育教学业务运行的制度规范，涉及学校及二级学院的学校发展规划、教务、科研、财务、人事、招生与就业、学生管理、国际交流与合作、保卫等部门。学术权力的基本制度是对一切与学术有关事务的决策、审议、评议、咨询等职能及行使规则进行规范的制度，主要执行机构为学术委员会和学位评定委员会。民主权力的基本制度是指保障校内主体参与民主管理和监督，维护他们合法权益的制度安排，涉及工会、教代会、学生会等。

基于四种权力的基本治理制度又涵盖相应的具体制度：（１）政治权力范畴，涉及从严治党、党风廉政建设、意识形态、思想政治、统战群团、干部管理、安全稳定等方面的具体制度；（２）行政范畴，包括学校决策、教学、科研、人事、薪酬、财务、学校发展规划、学生管理、后勤服务、国际交流与合作、安保等方面的具体制度；（３）学术范畴，即学术生产、学术团队建设、学术规范、学术奖惩、学术评议等方面的具体制度；（４）民主范畴，包括师生民主参与学校治理、申诉维权、矛盾调节等方面的具体制度。

制度影响和塑造人的行为，进而影响教育改革的最终博弈结果。好的制度可以让人努力追求治理目标，不好的制度则会使组织成员或社会成员的行为结果偏离预期的治理目标。高职学校深化产教融合的关键在于，通过制度创新调动利益相关者追求产教融合目标的积极性，同时约束利益相关者背离产教融合目标的机会主义行为。然而，制度创新经常面临制度功能残缺、制度设计不周、“路径依赖”“时滞”、制度执行失灵等障碍。事实上，很多潜在收益较高的制度创新之所以长期得不到实现，其原因往往在于没有及时发现并清除相应的制度创新障碍。从教育供给侧结构性改革的角度看，高职院校深化产教融合，既要改革学校外部治理体系，弱化政府对高职学校的管控，扩大社会参与支持高职学校办学，也要创新内部的学校治理制度体系（核心的学校内部制度包括人事制度、薪酬制度、教学制度和科研制度），还要重构高职院校、政府和社会之间的制度关系，会不可避免地遭遇一系列制度障碍。

二、高职学校深化产教融合的制度障碍

推动高职教育深化产教融合需要从建设职业教育治理体系的高度，设计具体的产教融合、校企合作制度。高职学校产教融合的学校制度障碍总体表现为两大方面：一是现存制度功能残缺，部分制度不适应产教融合的目标，严重阻碍了教育链、产业链、创新链的有机融合；二是制度创新的实施集团（学校行政人员和教师）推行改革的预期收益低，部分制度创新的成本较大—这些成本包括设计和组织实施新制度的费用、清除旧制度的费用、消除制度变革阻力的费用、制度创新造成的损失和随机成本等，制度创新的“路径依赖”和“时滞”现象严重，导致产教融合工作推进举步维艰。具体表现为以下几个方面：

（一）外部治理制度障碍

外部治理制度障碍主要表现为政府在推进高职学校深化产教融合中的缺位和越位现象，以及行业企业参与高职学校治理的动力和能力有限，进而导致高职学校无法在政府和社会的支持与监督下面向市场和社会依法自主深化产教融合。

政府缺位表现为政府对产教融合、校企合作的支持仅仅停留在政策层面，在区域人才需求预测、校企合作、资金政策支持等方面责任落实不到位。中央政府追求增进国家社会利益，是深化产教融合的重要推动力量。但是，地方政府尤其是市、区、县级政府对产教融合的支持力度相对薄弱。出现这种情况的原因有：一是市场经济的扩展和教育管理权力的下放，在很大程度上弱化了政府对行业企业和高职学校的控制力，导致政府在没有共同利益激励下很难利用行政干预推动行业企业和高职学校深度合作；二是很多高职学校隶属省级政府管理，市、区、县级政府缺乏干预产教融合的动力与能力；三是政府作为校企合作中的中介力量，推进产教融合的成本较大、效果不一定好，政府出于个体理性可能选择不作为或少作为；四是深化产教融合涉及诸多政府部门，教育行政部门无力推动，其他政府部门又经常容易忽视产教融合事宜；五是由于没有严格的监督惩罚来约束政府缺位，学生及其家长、高职学校和行业企业等社会组织都没有监督政府的动力和能力。

政府越位表现为作为高职学校监管者和利益相关者的政府的政治权力对高职学校办学自主权的过度干预，限制了其深化产教融合的能力和活力。政府是金沙集团娱乐场网址国高职教育最重要的举办者、管理者和评价者，长期管控着高职学校的办学自主权。改革开放以来，政府不断推进简政放权，取得了一定成效。但是，高职学校的一些办学自主权依然没有落实，政府对高职学校的办学始终拥有绝对影响力。政府的支持和管理是职业教育稳步发展的基础。但是，政府的深层次、无边界的介入，也造成市场和社会在职教教育治理中缺乏足够的决策权和话语权，形成一种“合法地边缘性参与”状态。政府力量和社会（市场）力量是此消彼长的，政府放松管制是社会力量和市场治理与自主治理参与高职学校治理以及高职学校面向市场与社会培养人才的前提条件。政府对高职学校管得越多，市场力量和社会力量越难介入高职学校，高职学校也越依赖和顺从政府，高职学校越没有自由、生机和活力，越没有自主约束和自金沙集团娱乐场网址超越的能力与勇气，越无法适应和引领地方经济社会的发展，这反过来又延缓了政府对高职学校的放权改革进程。而且，政府对高职学校管得过多、过死，客观上加重了高职学校管理的官僚主义作风和行政化倾向。一些高职院校的产教融合制度变革往往取决于学校领导的个人意志，而不是立足于学生、教育和经济社会的发展，学校领导的意志变了，产教融合改革的进程和路向也会随之改变。

行业企业主要通过学校理事会、董事会、产教融合或校企合作联盟等产教融合治理组织参与学校治理。目前来看，许多高职学校虽然联合政府、行业企业设立了理事会或董事会，建立了区域校企合作联盟，但行业企业参与高职学校治理的权力有限，实质性的涉及专业与产业对接、校企协同育人方式变革等产教融合的推进措施较少，“呈现出‘弱参与事实’与‘弱治理能力’之特征”。总体来看，行业企业有和高职学校合作的愿望和需求，但在参与高职学校的决策、人才培养方案制定、育人模式变革等关键治理内容上的动力和能力不够充足。许多产教融合联盟或者学校理事会举行了一些以论坛、会议为主的常规性活动，但并没有深刻改革高职学校的产教融合进程。目前来看，高职学校本身在产教融合治理过程中仍是绝对的主角，多元共治在高职教育治理中仍是美丽的童话。

（二）人事制度障碍

从学校外部的人事制度看，事业单位编制管理体制是高职学校深化产教融合的核心障碍。建国初期，国家对各级各类教育机构进行公立化改造，高职学校由此被政府接管并作为事业单位管理。事业单位编制管理体制具有稳定性和控制性两大特点：稳定性即通常所说的“铁饭碗”；控制性意味着高职学校的人事行为要受到政府直接或间接的控制。

产教融合需要遵循各方利益诉求和市场机制调动各方参与的积极性，但政府多高校人事制度的直接或间接的管控，不仅造成高职学校无法自主根据地方经济社会发展需求、学校发展规划和学生规模调整人员编制，还消减了高职学校人事制度的激励约束效应。例如，建设“双师双能型”教师队伍，关键在于引进行业企业师资并清退一批不适合产教融合的教师。然而，政府分配给学校的事业编制本就有限，除去引进高层次学术人才编制和预留编制外，学校用于引进行业企业师资的名额所剩无几。此外，高职学校也不好清退那些为学校奉献多年却不符合产教融合发展要求的教师，暂时还没有探索出妥善的教师转置办法。

事业单位编制管理制度的稳定性和控制性，使人事制度成了空中楼阁，学校很难运用人事制度激励和约束教职工积极投身学校的产教融合工作。在一些经济发达地区，多数中老年教师已经解决了基本的物质需求和职称荣誉，他们只想按部就班完成基本的教学科研任务，高职学校固化的人事制度根本无法对其产生任何激励，学校产教融合改革最后往往成为部分校领导和年轻老师单线连接。而且，事业单位的特征是直接向政府负责，深化产教融合要求向市场负责，这两种责任取向上的冲突是阻碍高职学校深化产教融合的深层矛盾。

聘任制度中教师职称转换机制供给滞后不利于“双师型”教师队伍建设。《国家职业教育改革实施方案》指出，建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动。教师双向流动面临最大的阻碍之一就是直接同薪酬待遇挂钩的职称的转换困难：（１）是否对应职称级别引进行业企业师资。如果对应，学校的教师会觉得不公平；如果不对应，行业企业师资很难引进。（２）现有教师的评价体系是否适用于行业企业师资的考评。行业企业师资在企业工作多年，缺乏教学经验和科研能力，很难适应高等教育现行评价标准。（３）如何设计相应的制度实现教育类职称与其他系类专业技术职称的互通转化，这涉及整个国家人事政策体系的调整。

（三）薪酬制度障碍

以物质需求和人的自私性为基础的利益是产教融合主体参与高职学校治理的动力源泉。由于当前高职学校薪酬制度激励效应弱，教师投身产教融合的积极性不高。产教融合要求教师到行业企业挂职学习，切实提高自身教育教学水平，在教育内容上要体现知识技能与产业发展实际的融合，并采用适宜的教学方法，加强实践教学。然而，高职学校教师的工资总体偏低，工资结构设置不合理，奖励性绩效工资微薄，教师工作投入增加无法带来明显的报酬增加，教师努力投入教育教学工作的边际收益很低，多数教师缺乏参与教育教学改革的热情。

鉴于以上情形，薪酬制度改革是激励教师支持产教深度融合的首要出路。事实上，学校薪酬制度变革的成本和风险非常大，多数高职学校不敢轻易尝试。薪酬制度变革要经过学校多个部门的反复修订，征得多数教职工的“一致同意”，还要上报主管行政部门批准和